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它从一项组织法和内部行政法制度，发展成为重大行政决策的法定程序，即行为法和外部行政法制度的学理基础，是政治过程论及行政过程论，在法律上表现为行政程序立法的强化，在行政过程链条上回溯了行为法和外部行政法制度的起点，将本来属于组织法和内部行政法制度的集体讨论截取到行为法和外部行政法制度。

把握住了形式主义宪法观的思维特点，前文所描述的那些称谓之争，就变得好理解了。对实定法律体系作部门划分也涉及如何认识宪制性人大立法的问题。

正如前文一再指出的，规范实质之所以重要，《宪法》的调整领域与效力位阶之所以不能混为一谈，正是因为组织法等法律与《宪法》之间的关系，和素来引发争议的那些宪法—部门法关系，差异明显，因此完全可以并应当分开处理。本文认为，除最后一个论点勉强成立之外，所谓民法一般条款解释只能依据宪法或者民法若非依赖宪法则无法自证正当性云云，真叹为观止也。这类法律在我国最为流行的称谓是宪法性法律，但这个称谓饱受质疑。第二，从我国立法实际来讲，宪制性人大立法对《宪法》作填充或补充的意图，是极为明显的。第三，宪制性人大立法是不是我国的宪法渊源之一。

综合考察当时的辩题、语境以及童教授的措辞，他其实并不主张民法是宪法的具体化或实施法，然而他的论证方式却造成了模棱两可的影响：一方面，他不断强调根据宪法的正确含义是指民事立法只要不与宪法相抵触即可，而立法机关制定民商法律有着非常广阔的自主空间。但耐人寻味的是，虽然呼吁重视宪制性人大立法的声音早已有之，宪法具体化的相关讨论却逐渐偏离宪制性人大立法这个固有对象，扩大到《宪法》与诸多部门法之关系上。它到底是组织法制度还是行为法制度，到底是内部行政法还是外部行政法？ 狄骥认为，国家的组织法制度可以转化为行为法或外部行政法制度。

组织法的内容细小而具体，其实只是政府工作规则。[49]参见叶胜等案，最高人民法院（2020）最高法行申9586号行政判决书。[2]参见章剑生：《作为担保行政行为合法性的内部行政法》，载《法学家》2018年第6期，第66页。它既然只是首长负责制的一道运行环节，只是行政首长的一种工作规则，为什么要通过宪法和法律加以规定呢？哈耶克认为，在英国，需要公众普遍遵循的法律大多是由法院通过判例确立并实施的。

[16]民主集中制就是要在民主的基础上集中，在集中指导下发扬民主，既要集中智慧实现科学决策，又要各抒己见实现思想上的统一。经调卷审查，再审申请人虽然在作出的行政处罚决定中表述‘本机关负责人集体讨论后，作出如下处罚决定，但未提交集体讨论决定的证据，不能证明进行过集体讨论，属于行政处罚程序不当。

它在政治学和行政学上是与行政执行相对应的概念，在行政法学上它与决定是一个问题的两个侧面。行政过程论把原先作为最终结果的行政行为，拉伸为一个连续的过程，为法律上把外部行政程序回溯到行政决策提供了有力解释。在此基础上，《重大行政决策程序暂行条例》第30条把民主集中制原则进一步程序化、制度化，要求所有重大行政决策作出前都应当经本机关常务会议或者全体会议讨论，会议组成人员应当充分发表意见，行政首长不能先发表意见影响其他组成人员的意见。《南京市人民政府工作规则》第40、41、42条分别规定了市政府全体会议、市政府常务会议和市长办公会议的任务。

[3]参见吴新平：《论我国的行政首长负责制》，载《法学研究》1984年第3期，第5页。正因为它不直接涉及公民的权利义务，很少表现于外部，研究者很难观察和发现它的问题所在。（二）民主基础上的集中 我国现行《宪法》在规定行政机关首长负责制的同时，又规定了国务院常务会议和全体会议制度（第88条）及各部门的会议制度（第90条），现行《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）规定了地方各级行政机关的常务会议和全体会议制度（第78条）。从这一角度来说，任何政策，只要是根据宪法上合适的机构通过合适决策程序所制定的，就都是‘好的。

文章来源：《法学》2022年第6期。《宪法》未规定国务院常务会议和全体会议的任务，但《国务院组织法》第4条规定：国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。

如果名为集体讨论，实际上只有一名负责人参加会议，则仍属于违反集体讨论制度。[63]肖岩案，参见北京市西城区人民法院（2017）京0102行初312号行政判决书。

[30][日]盐野宏：《行政法总论》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第57页。《教育部工作规则》设立了部党组会、党组民主生活会、党组学习中心组会、党组务虚会、部长办公会、部长专题办公会等会议制度，其中第32、33条分别规定了部长办公会议和部长专题办公会的任务。它所对应的是行政机关组成成员职权相同、地位平等、集体领导、共同对民意机关负责的委员会制。集体讨论制度的发展推动了司法实践的发展。基于重大行政决策几乎都关涉公共利益这一不确定法律概念，对相对人权利保护来说，由此可能会有程序空转的疑问。适用集体讨论制度的前提条件是重大行政决策。

邓小平同志指出：我们的行政机关长期缺少从上而下的个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题。[58]同时，民主也是一种态度，导向结果的公正性。

[7]参见《俄罗斯社会主义联邦共和国宪法》（1918年）第37条等，载北京大学法律系宪法教研室、资料室编：《宪法资料选编》（第5辑），北京大学出版社1981年版，第152页。王明前：《陕甘宁抗日根据地政权建设研究》，载《宁夏师范学院学报》2021年第3期，第29-30页。

不过可以肯定的是，法律规范和上级行政规范性文件对其他重大事项有规定的从其规定，如《行政处罚法》第57条第2款、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第12条、《统计法实施条例》第7条第1款[52]和《国务院关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》[53]等的规定。[33][美]加布里埃尔·A ·阿尔蒙德、小G·宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛霖等译，上海译文出版社1987年版，第10、274页。

[44]参见《扬州市政府关于调整市规划委员会组成人员的通知》，扬府设〔2011〕15号，2011年3月22日发布。[59]参见《易佑德滥用职权案》，载《最高人民法院公报》2008年第4期，第29-30页。（二）讨论法律草案、审议行政法规草案。日本等国把它规定在调整行政机关组成成员关系的组织法中，则属于内部行政法。

本文未涉及但仍有必要指出，一项组织法和内部行政法制度，发展成为行为法和外部行政法制度的社会基础是民主的发展。宪法和组织法所规定的经会议讨论决定到底是指什么？有研究认为，它有四种可能意义：在常务会议中通过主要行政领导作出决定，在全体会议中通过全体成员共同作出决定。

[60]二战后，作为胜利者的美国又把它的价值观和政治制度搬到了日本和德国。[20]也就是说，行政行为只是行政的一种结果。

郑成宝等人诉五莲县人民政府案的判决给出了态度，未经集体讨论作出的涉案决定是违法的。[44]组织法明确规定了政府组成人员及常务会议和全体会议的参加人员。

在代议制民主制度下，人民及其民选代表必须拥有犯错和实施考虑欠妥的政策的自由。该案法院关于行政机关间委托无需法律依据的态度之所以存在法解释上的疑问，关键在于当时并无重大行政决策集体讨论制度。[46]范凯案，最高人民法院（2017）最高法行申2289号行政裁定书。同时，法律和法规之所以规定详细规划应经政府批准，就是要加强对它的审查。

为此，《重大行政决策程序暂行条例》第30条第2、3款专门作了明确要求。二战后，美国和德国等纷纷制定了行政程序法。

《葡萄牙行政程序法》第2部分第1章第2节则详细规定了委员会制行政机关的会议规则，包括主席及秘书、主席及秘书的代任、日常会议、特别会议、议事日程、决议的对象、会议公开、缺席、法定人数、禁止弃权、表决方式、决议所要求的多数、票数相同时的处理、会议记录和反对票的记录等。[15]张友渔：《论我国行政机关的首长负责制》，载《政治与法律》1984年第3期，第5页。

决策是政治过程的关键性阶段，是把有效的政治要求转换成权威性决策的阶段。我国虽然建立了政府信息公开制度，但仍然坚持内部信息与外部信息的区分。